Республика Татарстан была одной из первых автономных республик Советского Союза, добившихся относительно широких прав на самостоятельную внешнеэкономическую деятельность. Еще в середине восьмидесятых годов Министерству торговли Татарской АССР было предоставлено право заключения внешнеторговых контрактов. "Это была первая ласточка того, что впоследствии нашло свое отражение в процессе политической и экономической суверенизации. Последовательно, шаг за шагом на протяжении всех этих лет Татарстан расширял сферу своих внешнеэкономических интересов, проявляя активность в развитии связей как с регионами Российской Федерации и странами СНГ, так и со странами и крупными компаниями стран дальнего зарубежья. Следует отметить, что с момента принятия республикой Декларации о государственном суверенитете резко возрос интерес и к нам со стороны иностранных партнеров".
Положения Декларации о государственном суверенитете получили свое развитие в принятой Верховным Советом РТ 6 ноября 1992 года Конституции Республики Татарстан. В то же время в Конституции, как в Основном законе Республики, было закреплено много новых принципов и норм, в том числе нормы, предусматривающие самостоятельное осуществление Татарстаном международной и внешнеэкономической деятельности. Еще раньше аналогичные положения были зафиксированы условиями Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года. В соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, "республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений" (п. 2 ст. 3 Договора).
Признавая, с одной стороны, республики, края, области, автономную область и автономные округа самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, Федеративный договор, с другой стороны, прямо предусматривал, что международные и внешнеэкономические связи должны осуществляться в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, и что координация этих связей осуществляется федеральными органами власти Российской Федерации.
Таким образом, вопросы разграничения полномочий центра и регионов в области международных и внешнеэкономических связей с первых попыток формирования федеративного государства носили актуальный характер.
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации называют "основой формирования новой российской государственности, а также новой правовой системы на федеральном и региональном уровнях". Закрепленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов являются свидетельством постепенного перехода от унитарной по существу формы государственного устройства - к федеративной.
Статьей 71 Конституции к ведению Российской Федерации отнесены внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и выполнение международных договоров Российской Федерации, согласно ст. 72 Конституции, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поскольку "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции), в области осуществления международных и внешнеэкономических связей субъекты Российской федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, как это предусмотрено п.4 ст. 76 Конституции Российской Федерации.
В этой связи безусловный практический интерес представляет определение по меньшей мере, двух понятий: во-первых, что включают в себя внешнеэкономические отношения Российской Федерации (в частности, можно ли рассматривать внешнеэкономические отношения Федерации как совокупность соответствующих отношений ее субъектов, каков механизм совместного выполнения международных договоров Российской Федерации и т/д.) и, во-вторых, до каких пределов могут распространяться функции "координации", отнесенные к компетенции федеральных органов власти.
Впервые попытка разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти Республики Татарстан была предпринята в Договоре "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 года. В нем координация международных и внешнеэкономических связей Республики Татарстан отнесена к совместному ведению Российской Федерации и Республики Татарстан. Было подписано также Соглашение между Правительством РФ и Правительством РТ "О разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей".
В рамках положений Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий и Соглашения о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей Государственным Советом РТ был принят ряд законов, направленных на реализацию Республикой Татарстан своих полномочий в области международных и внешнеэкономических связей. Это законы РТ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "Об инвестиционной деятельности", "Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан", "О статусе одобренного инвестиционного проекта с участием иностранного инвестора", "О соглашениях о разделе продукции", "О перечне участков недр, право пользования которыми может быть передано на условиях соглашений о разделе продукции", "О международных договорах Республики Татарстан", "О Свободной экономической зоне "Алабуга", "Об Особой экономической зоне "Камские Поляны".
Предпринятые Республикой Татарстан действия в направлении самостоятельного осуществления внешнеэкономических связей принесли ощутимые результаты. Так, с 1993 по 1998 год товарооборот Республики Татарстан на международном рынке увеличился в 1,5 раза, в том числе экспорт - в 1,3 раза. Заметно изменилась структура экспорта: доля сырой нефти снизилась с 72,5% до 56,4%, а доля продукции с высокой степенью обработки увеличилась с 5,9% до 8,2%. Число внешнеторговых партнеров увеличилось с 60 в 1993 году до 110 в 1998 году.
Наблюдаемая в последние годы тенденция падения объемов внешнеторгового оборота Республики Татарстан (внешнеторговый оборот в Республике Татарстан в I полугодии 1999 года сложился в объеме 689,3 млн. долларов США, что составляет примерно 72% от уровня аналогичного периода предыдущего года), вызванная кризисными явлениями в российской экономике, свидетельствует о прямой зависимости внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации от общенациональных экономических процессов. В то же время происходит увеличение удельного веса объемов торговли со странами дальнего зарубежья в структуре внешнеторгового оборота Республики Татарстан.
По состоянию на 1 июля 1999 года в Республике Татарстан накоплено инвестиций на сумму 1 млрд. 134 млн. долларов США. По этому показателю Татарстан занимал на тот период третье место в Российской Федерации, уступая лишь Москве и Московской области.
На сегодняшний день действуют более 50 международных соглашений и протоколов о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с зарубежными государствами, подписанных от имени Республики Татарстан и Правительства Республики Татарстан.
За пределами Российской Федерации функционирует 13 полномочных, постоянных и торгово-экономических представительств Республики Татарстан.
Соглашения о разграничении предметов ведения в области внешнеэкономических связей, аналогичные Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года, были заключены впоследствии также Республикой Башкортостан, Республикой Саха (Якутия), Республикой Бурятия, Оренбургской областью, Свердловской областью, Сахалинской областью, Нижегородской областью, Пермской областью и Алтайским краем.
В отличие от договоров о разграничении предметов ведения и делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, которые в большинстве случаев дублируют положения Конституции Российской Федерации, в соглашениях сосредоточен основной массив норм, непосредственно определяющих характер взаимодействия двух уровней власти. Соглашения являются не просто документами, конкретизирующими и раскрывающими отдельные положения договоров о разграничении предметов ведения и делегировании полномочий, но, в отличие от договоров, и актами прямого действия, обеспечивающими реализацию самих договоров. Именно соглашениями определяются более или менее конкретные механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в конкретных сферах. Более того, в последнее время соглашения между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов стали основным инструментом договорного регулирования, причем их заключение теперь все реже приурочивается к заключению очередного договора.
Соглашения о разграничении полномочий в области внешнеэкономической деятельности сыграли позитивную роль в условиях правового вакуума и отсутствия практического опыта установления отношений между центром и регионами в соответствии с требованиями федеративного государственного устройства. Однако становление современной российской правовой системы вносит определенные коррективы в практику заключения соответствующих соглашений.
В первую очередь следует отметить, что статья 76 Конституции Российской Федерации однозначно устанавливает приоритет федерального законодательства над региональным по предметам совместного ведения: "В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, принятым в Российской Федерации, действует федеральный закон".
Федеральный закон, устанавливающий общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, был принят лишь в начале 1999 года.
Закон от 4.01.99 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" определил, что под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (п. 2 ст. 1 Закона).
Подобное расширительное толкование не позволяет четко очертить те сферы общественных отношений, в рамках которых субъекты Российской Федерации могут самостоятельно осуществлять международную деятельность, поскольку, во-первых, не исключает возможности отнесения политических, военно-технических, дипломатических вопросов к категории "иных" связей, а, во-вторых, не разделяет понятия международных и внешнеэкономических связей. Можно только предположить, что к внешнеэкономическим относятся торгово-экономические связи с иностранными государствами, а к международным - связи, осуществляемые в научно-технической, экологической, гуманитарной и культурной областях.
Вместе с тем, признавая право субъектов Российской Федерации на открытие своих представительств на территории иностранных государств в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, Закон прямо указывает, что такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств и на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Таким образом, косвенно устанавливается запрет на осуществление субъектами Российской Федерации международных связей политического характера.
В этой связи, представлялось бы целесообразным, четко обозначить в законе те сферы международной жизни, в которых субъекты Федерации могут самостоятельно осуществлять свою деятельность.
