К сфере совместного ведения относится формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности. Такая же норма присутствует в соглашениях с Правительством Оренбургской области, Правительством Свердловской области, Правительством Сахалинской области, Губернатором Пермской области, Администрацией Алтайского края.
Что касается получения иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов Российской Федерации, их использования во внешнеторговой деятельности и погашения, то в данном случае особый интерес представляет тот факт, что соглашения, подписанные после вступления в силу Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (соглашения с Правительством Оренбургской области, Правительством Свердловской области, Администрацией Сахалинской области, Губернатором Пермской области и Администрацией Алтайского края), относят этот вопрос к сфере совместного ведения, а ранее заключенные соглашения (с Правительствами Республики Татарстан, Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия) и Республики Бурятия) - к сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Последний подход представляется более целесообразным с точки зрения повышения самостоятельности субъектов федерации и их ответственности за принимаемые на региональном уровне решения. В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" предусматривают возможность предоставления субъектами федерации дополнительных по отношению к федеральным льгот и гарантий за счет средств собственных бюджетов. В русле бюджетного законодательства находится и требование о том, что средства для предоставления гарантий по иностранным кредитам должны быть предусмотрены отдельной строкой в бюджете субъекта Российской Федерации.
По-видимому, отнесение вопроса получения иностранных кредитов за счет бюджетных доходов субъектов Российской Федерации к сфере совместного ведения объясняется требованием Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" к субъектам Российской Федерации, бюджета которых дотируются из федерального бюджета, согласовывать величину кредита с Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 7 Закона). В таком случае представляется целесообразным дифференцировать порядок получения иностранных кредитов за счет бюджетных доходов дотационных регионов и регионов-"доноров".
Выполнение международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы субъектов Российской Федерации, также отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующие обязательства по выполнению международных договоров Российской Федерации, отнеся их к сфере совместного ведения, согласны принять Правительства Оренбургской и Свердловской областей, Администрации Сахалинской и Нижегородской областей, Губернатор Пермской области и Администрация Алтайского края.
Координация деятельности субъектов Российской Федерации по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли отнесена к сфере совместного ведения соглашениями с Правительством Республики Башкортостан, Правительством Оренбургской области, Правительством Свердловской области, Администрацией Сахалинской области и Губернатором Пермской области. К исключительному ведению субъектов Российской Федерации создание свободных экономических зон отнесено соглашениями с Правительствами Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия) и Республики Бурятия.
Несмотря на имеющийся опыт создания свободных экономических зон в субъектах Российской Федерации (в частности, СЭЗ "Алабуга" на территории Республики Татарстан), их эффективная практическая реализация затруднена тем, что в рамках действующего налогового законодательства основным преимуществом создания свободных экономических зон на территории субъектов федерации может стать предоставление налоговых льгот, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, но решение этого вопроса относится к компетенции федерального центра.
В сфере экономических связей с зарубежными партнерами большое значение приобретает информационное обеспечение внешнеторговой деятельности. Соответствующие нормы содержатся лишь в пяти из подписанных соглашений (соглашения с Правительством Оренбургской области, Правительством Свердловской области, Администрацией Сахалинской области, Губернатором Пермской области, Администрацией Алтайского края). Однако именно это направление деятельности представляется наиболее перспективным с точки зрения возможности презентации субъектами Российской Федерации своего экономического потенциала.
Что касается исключительных полномочий субъектов Российской Федерации, то к ним Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" отнесены, в частности, следующие:
- осуществление внешнеторговой деятельности на своей территории в соответствии с законодательством Российской Федерации; - осуществление координации и контроля за внешнеторговой деятельностью иностранных юридических и физических лиц; - формирование и реализация региональных программ внешнеторговой деятельности; - предоставление дополнительных по отношению к федеральным финансовых гарантий участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории. При этом Российская Федерация не отвечает по дополнительным гарантиям субъектов Российской Федерации; - предоставление гарантий и льгот участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, только в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов Российской Федерации. Указанные льготы не должны противоречить международным обязательствам Российской Федерации; - создание страховых и залоговых фондов в сфере внешнеторговой деятельности для привлечения иностранных займов и кредитов; - заключение соглашений в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств; - содержание своих представителей при торговых представительствах Российской Федерации в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности.
Как правило, соглашения о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей, в том числе Соглашение о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан, содержат аналогичные нормы.
Подавляющее большинство соглашений содержит положения, касающиеся разработки и проведения политики привлечения иностранных инвестиций на территории субъектов федерации, относя этот вопрос к компетенции самих субъектов федерации. Учитывая нормы Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", устанавливающие общий порядок и условия привлечения иностранных инвестиций в Российскую Федерацию, а также положения статьи 17 Закона, в соответствии с которой субъекты федерации обладают правом предоставления дополнительных по отношению к федеральным льгот и гарантий иностранным инвесторам, этот вопрос, скорее, следует отнести к сфере совместного ведения.
Отличительной особенностью соглашений Правительства Российской Федерации с Правительством Республики Татарстан и Правительством Республики Бурятия является включение в текст этих соглашений норм, касающихся лицензирования инвестиций соответственно Республики Татарстан и Республики Бурятия за рубежом. Вопрос этот входит в сферу совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти, а формирование валютных фондов Республики Татарстан и Республики Бурятия отнесено к исключительной компетенции этих субъектов Российской Федерации.
Соглашение с Администрацией Сахалинской области является единственным, в котором нашел отражение вопрос о заключении "отдельных договоров между Сторонами, в которых предусматриваются условия и порядок определения общего объема произведенной иностранными и российскими инвесторами продукции и передачи принадлежащей Сахалинской области доли этой продукции, а также платы за пользование инвесторами недрами и землей (бонус, роялти) в области". Очевидно, это объясняемся широким распространением практики заключения соглашений о разделе продукции в этом регионе.
Положения подавляющего большинства соглашений были направлены на разделение и перераспределение полномочий в пользу субъектов федерации, что в немалой степени было связано с происходившим в то время процессом децентрализации функций государственной власти.
Следует учитывать и недостаточный опыт правового строительства, накопленный ко времени заключения первых договоров и соглашений. Так, поскольку предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения определяются в Конституции Российской Федерации, очевидно, отсутствовала и какая-либо реальная необходимость в их повторном закреплении в текстах соглашений о разграничении полномочий.
Действительно важным направлением развития федеративных отношений в аспекте международных и внешнеэкономических связей на современном этапе является, во-первых, более четкое разграничение компетенции центра и регионов, и, во-вторых, выработка механизма реализации субъектами федерации своих полномочий в этой сфере деятельности.
В частности, во избежание коллизий необходимо на законодательном уровне дифференцировать понятия "международные связи" и "внешнеэкономические связи". Например, в соответствии с Федеральным законом "О координации международных и внешнеэкономических связей субт'ектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств и административно-территориальными образованиями иностранных государств. Указанные соглашения, согласно ст. 7 Закона, "независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами".
В этой связи определенный интерес представляет международный опыт разграничения полномочий в области международных и внешнеэкономических связей.
Так, например, согласно разделу 8 ст. 1 Конституции США, регулирование торговли с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами относится к компетенции Конгресса США. "Ни один штат не может вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации". "Без согласия Конгресса ни один штат не может входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством".
В Германии ведение сношений с иностранными государствами принадлежит Федерации. При этом согласно пункту 3 ст. 32 Конституции Германии, земли могут с согласия федерального Правительства заключать договоры с иностранными государствами в той мере, в какой они обладают законодательной компетенцией.
Конституционный акт Канады 1867 года не рассматривает непосредственно вопросы осуществления международных связей ни как исключительное законодательное полномочие Парламента Канады, ни как область исключительного законодательства провинций. Однако п.91 Конституционного акта устанавливает, что "Королеве принадлежит право с совета и согласия Сената и Палаты общин издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления Канадой во всех областях, не подпадающих под категории вопросов, настоящим Актом отнесенных исключительно к ведению законодательных собраний провинций".
Согласно ст. 117 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, штаты "ни в коем случае не могут" заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другим штатом или с иностранными державами, запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров, договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте либо за пределами государственной территории.
В соответствии с Конституцией Швейцарской Конфедерации 1874 года только Конфедерация имеет право заключать с иностранными государствами соглашения и договоры, в частности таможенные и торговые договоры. Официальные отношения между кантонами и иностранными правительствами или их представителями осуществляются через посредство Федерального совета. В виде исключения за кантонами сохраняется право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и полиции; эти договоры не должны, однако, содержать ничего противоречащего правам Конфедерации или других кантонов. По этим вопросам кантоны могут входить в непосредственные отношения с низшими властями и чиновниками иностранного государства.
Временная Конституция Объединенных Арабских Эмиратов к полномочиям Высшего совета Союза относит ратификацию договоров и международных соглашений. По договорам или соглашениям, которые могут влиять на статус какого-либо эмирата, компетентные власти Союза должны консультироваться с эмиратом. В случае разногласий вопрос представляется для решения в Высший совет.
Таким образом, общепринятая мировая практика исходит из прерогативы полномочий федеральных органов власти при осуществлении международных связей, под которыми понимаются, в первую очередь, связи политического характера.
Иное дело внешнеэкономические связи. Необходимость полномасштабного вовлечения субъектов федерации во внешнеэкономические отношения объясняется тем, что, во-первых, "многие субъекты федераций обладают большим экономическим потенциалом, без реализации которого во внешнеэкономической сфере существенно пострадало бы национальное хозяйство в целом" и, во-вторых, "эффективная внешнеэкономическая политика федераций невозможна без активного участия их субъектов потому, что последние обладают достаточно широким кругом полномочий, использование которых может содействовать или препятствовать развитию международного сотрудничества".
При этом в международной практике "мало кто из субъектов федерации поднимал вопрос о необходимости своего участия во внешних связях, исходя из сугубо престижных соображений, хотя, несомненно, сам факт такого участия повышает вес и авторитет субъектов в рамках федерации. Если бы растущая роль субъектов федерации в международных отношениях не обуславливалась объективными причинами, а в основе ее, напротив, лежали главным образом амбициозные притязания региональных элит, то это создало бы почву для перманентных конфликтов в рамках федеративного государства".
В Республике Татарстан также "доля экономической составляющей во взаимоотношениях с внешним миром остается преобладающей, и на государственном уровне этому направлению уделяется наибольшее внимание".
Таким образом, необходимость расширения участия субъектов федерации во внешнеэкономических отношениях не вызывает сомнений. Однако передача органам власти субъектов федерации дополнительных полномочий должна быть обусловлена принятием регионами на себя определенных обязательств, которые бы являлись гарантией прав и интересов участников внешнеэкономической деятельности на соответствующей территории. Последние при этом "могут обладать различными правами и нести различные обязанности - это будет зависеть от избранного данным регионом экономического курса, от возможностей данного региона". Только в случае соблюдения указанных условий могут быть созданы "основы для здоровой межрегиональной правовой и налоговой конкуренции", в том числе в части внешнеэкономической деятельности, поскольку "регион, принявший на вооружение неэффективные принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного населения и капитала".
